行政化倾向：城市社区建设值得反省的最大问题

--广东省社区居委会问卷调查分析报告[1]

谢泽宪

作者系芬兰赫尔辛基大学社会科学副博士，广东商学院社会工作教研室主任，副教授

【摘要】根据中央23号文件精神，全国各地启动了大规模的、目标明确的社区建设。已有学者指出，政府推动的至上而下的社区建设正在朝行政化方向发展。这种问题是否属实，是否具有普遍性，需要地方经验证实。通过问卷调查方式，在本省居委会人员评价层面上，本文对广东省社区建设的效用作了调查。调查证实，广东省的社区建设的确有严重行政化倾向，这种倾向是改革失效的根本原因。针对广东省的具体情况本文对下一步的改革也提出了具体建议。

【关键词】社区建设，居委会，依法行政依法自治

一、 调查的背景、目的和方法

在全国城市社区建设背景下，广东省的社区建设也于2002年全省各大中城市正式启动。省政府决策部门不但旗帜鲜明地提出了社区建设的总目标，而且提出了社区建设基本方法即“政府依法行政，社区依法自治”[3]。应该说，这个口号抓住了问题的实质，表达了政府部门坚决从社区直接管理中退却，以便让社区有合法发展空间的良好意愿。不过，这个基本精神能否在社区建设实践中得以落实却是一个非常复杂的问题。已有学者指出，政府推动的至上而下的社区建设正在朝行政化方向发展(参见杨团2002)。这个论断对不对，广东省的事实是不是这样？为了回答这个问题，广东商学院社会工作专业教研室组织了本次调查，以求观察和评价正在运作中的广东省社区建设状况。

本次调查样本共500份，回收428份，回收样本量占广东省2003年居委会总量的7.6%。调查区域包括广州、佛山、珠海、东莞等15个广东省的地级市，60个城区和5种类型的社区。其中，广州市样本占38.1%、其他城市占61.9%。商品房小区，单位型小区，城中村改制小区，混合型小区和其他类型的小区样本比例分别为10%，4.7%，16.4%，60.3%和5.8%。被调查社区居委会的人口规模“500户以内的占8.7%，“501--1000”户的占14.8%，“1001--1500”户的占24.8%，“1501--2000”户的占19%，“2001--2500”户的占15.2%，“2501--3000”户的占6.3%，“3001--4000”户的占5.6%，“4000户以上”的占5.6%。

二、调查数据及其简要分析

（一）社区居委会成员的基本情况

传统上，居委会工作几乎是一个纯女性领域。数据显示，这个领域已经有大量男性进入，其中，其他地区男性比例甚至比女性比例高出5%。不过广州地区居委会人员性别比例很不平衡，总体上看，女性的比例还是比较大。具体数据如下：男性170人，占总数的39.7%；女性258人，占总数的60.3%。其中，广州地区男性占总数的19.0%，女性占了81%。其他地区男性占总数的52.5%，女性占总数的47.5%。广东省居委会人员的文化程度已经达到相当不错的高度，大专以上文化程度的已经达到35.7%，，与其他城市相比，广州地区居委会人员的文化程度还要高一些，达到39.9%。

按照居委会自治原则，居委会成员应该是本地居民。本次调查显示，广东省居委会的成员构成有比较严重的偏差。在总样本中，被调查者是本社区居民的只占总数的57.9%。不是本社区居民的，占了总数的37.9%。广州居委会被访者是本社区居民的比例甚至更低，只占总数的42.3%，而不是本社区居民的占了总数的54%。其他地区数据中，是本社区居民占总数的67.5%，不是本社区居民的占27.9%。

基层体制改革一个最重要的手段，就是通过居民民主选举居委会工作人员的方式，推进基层直接民主，还居委会自治性质。调查显示，各种形式的居民选举已经成为广东省居委会人员最重要的上岗方式，街道办事处直接任命和直接招聘的人员所占比例都比较小。这不能不说是本次改革的一大成绩。对比分析，广州市户代表选举产生的占第一位（39.8%），公开招聘的占第二位（21.2%），之后依次为代表选举、直接选举、其他方式以及街道办事处指派。其他地区中，代表选举是主要形式，占了34.8%，第二位的是直接选举，之后依次为户代表选举、街道办事处招聘、街道办事处指派以及其他上岗方式。这种排列说明，广州地区和其他地区居委会人员上岗方式有比较大的区别，前者改革幅度小些，后者的改革幅度大些。

居委会工作是专职还是兼职一直是一个在实践上和理论上中没有搞清楚的问题。根据居委会的法定性质和居委会成员需要居民选举产生的条件，居委会工作只能是也应该是兼职，是本社区居民领袖的志愿工作。不过，本次广东省基层体制改革对居委会人员的工作岗位性质没有明确要求。只是提出，居委会人员可以有兼职，也可以有专职。调查发现，广东省社区居委会事实上几乎全部职业化了。在总样本中，专职的居委会岗位占了总数的96.5%，兼职的岗位仅仅占总数的3.5%。而广州地区的样本则全为专职；其他地区专职人员也占94.3%。

（二）社区组织建设情况

社区组织建设是社区自治和社区建设的基础性工作。本次调查对广东省基层体制改革后社区是否成立了社区居民代表大会、社区党组织、社区物业组织、社区业主组织和社区志愿服务组织等情况进行了考察。调查显示，无论是在广州地区还是其他地区，社区内已经普遍建立了居民代表大会（占85.7%）、成立了社区党组织（占96.3%）。城市社区有物业公司的已经接近四成。相对而言，广州地区物业管理发展的速度快很多，有物业公司的社区已经超过半数，比其他城市的比例高出两成多。社区业主委员会的发展的速度比物业公司进入居民生活的速度慢很多（占21.3%）。社区志愿者组织发展是比较快的（占52.3%）。但是，建立了社区志愿组织却并没有改变社区参与度低的事实（详见本文后面的社区参与部分），这个问题值得进一步分析。

（三）社区居委会工作条件

按照政府的预设功能，居委会是社区建设的主办者。然而，居委会真的有能力、有条件主办社区建设吗？下面我们具体看调查数据。

超过半数的居委会专职人员规模在4-7人之间。广州和其他城市比较，居委会的专职人员数量更少。比如，广州地区专职人员在4—7人之间的占的比例占总数的76.7%，其他地区只占46%；广州地区专职人员在8—10人之间的占3.7%，而其他地区达到17.7%。由于专职人员数量是按照政府人口比例来配备的，出现这种差别的原因也许与居委会人口规模有关系。

广东省的居委会培训已经普遍开展。在总样本中，岗前或者任职期间参加培训占87.6%，没有参加培训的占12.4%。其中，广州地区参加过培训的占总数的 98.8%，没有参加过的只占1.3%。其他地区参加过培训的占80.8%，没有培训的占19.2%。两者对比，广州市参加过培训的比例比其他城市高18%。这说明，广州市的居委会培训比其他城市做得好一些。不过，广东省居委会培训大多属于急用先学的短期培训，培训内容十分庞杂，缺乏系统和深度，培训最多的内容是计划生育，而社会工作的专门培训却很少。

广东省城市社区建设缺少资金的问题严重。总样本中，反映社区建设有稳定来源的只占19.6%，“没有来源”的却占了65.7%，“不知道”的占了10.7%。在“有稳定来源的“选项中，其他地区的情况比广州地区多出了8.9%。而在回答“没有稳定来源的”的样本中，广州地区比其他地区的低11.9%，但是广州地区回答不知道的占了22.7%，两者相加占81%。这说明社区建设没有稳定的财政来源是社区普遍存在的严重问题。如果对比1000户以上的居委会占被调查居委会总数的76%，我们能更具体地感觉到，居委会缺少经费到一个什么程度。

社区服务设施也是开展社区建设的基本条件。据省民政厅2003年统计，大一部分居委会甚至没有或者缺少办公室。总数据中，对社区服务设施评价为“好/很好” 的占27%，评价“一般”的占总数的59.1%；评价“差/很差”的占12.1%。广州地区与其他地区状况相差不大。

上述数据证明，相对社区居民人口规模来说，社区居委会的专职人手、经费、社区服务设施、培训都有很大问题。与居委会承担的社区建设使命和任务相比，居委会获得的支持很少，履职能力很弱。

（四）社区居委会的任务

社区居委会任务超负荷是制约居委会健康发展的全国性老问题。为了具体了解广东省的这个问题，我们要求被访者对工作任务作一个大致估计。结果发现，居委会任务超过20项的占 66.5%，而任务超过60项以上的还有20%。具体说，任务在20项之内的占33.5%，在20—30项之内的占17.8%，在30—60项之内的占17.8%，在60项以上占了总数的20.2%，。世界上，恐怕没有哪一个机构能够以4-7人的人力完成如此众多的事情。比较分析表明，广州地区的居委会任务负担比其他地区的任务负担更重。广州地区接近四成的被访者反映（38.5%）任务在60项任务以上，而其他地区只有四成（42.1%）的人反映任务在20项以内。

居委会人员普遍感觉工作量太多太重。比较广州地区和其他地区，近八成的广州被访者感觉工作量太多，而其它城市只有五成多。在同一体制下，同是超负荷，广州市居委会的负荷比其他城市居委会的重得多的原因，也许与广州市城市化工业化进程比其他中小城市快，广州市面临的社会问题比其他城市更多、更集中、更严重有密切关系。

居委会任务多，但是，到底是哪些事情让他们忙碌？调查发现，居委会忙来忙去主要是忙政府的工作，特别是政府的计划生育工作，而花在社区服务等社区公益事务的时间很少。

（五）政府和居委会的关系

自治组织为什么要干那么多政府行政工作？因为他们不能拒绝和很难拒绝政府指派的不属于工作范围内的任务，持这种观点的占被访者总数的85%。广州地区和其他地区在这一选项上情况都基本相同。这个事实表明，广东省本次基层体制改革并没有改掉居委会行政化弊端，“政府依法行政，社区依法自治”的目标远没有实现（详见表2）。

尽管事实上居委会被政府严格控制，但是，政府文件、舆论宣传却是明确指向居委会自治的目标。这种目标指向，有效地影响了社区居委会工作人员的意识。当我们问及“居委会应该对谁负责”这个问题时，大多数居委会人员回答，居委会应该对居民负责。不过，广州地区的这一看法的比例比其他地区低很多，比例是50.9%比 70.2%。为什么会出现这种差异？前面分析过，广州市居委会的行政工作负荷比其他城市的多很多。这也许能说明，为什么广州市的居委会人员更多地把自己摆到政府的圈子里。尽管如此，居委会工作人员的意识已经产生了很大变化。观念的变化将会带来持续的、革命性影响。这应该算本次广东省城市基层体制改革最实质性的收获。

（六）居委会人员对社区现状的评价

“努力建设环境优美、治安良好、生活便利、关系和谐的新型城市社区，促进城市经济和社会协调发展”是广东省城市社区建设提出的明确目标。我们离这个目标有多远？下面，让我们来听一听社区居委会工作人员对社区状况的看法。

按照粤办发[2001]8号文件预设，到2005年就要力争把全省大中城市建成现代文明社区，而珠江三角洲地区，更是要先走一步。不过，在基层工作的居委会工作人员却远没有这么乐观。除了人际关系一项评价稍微高一些以外，居委会人员对广东省城市社区的经济、文化、管理、治安和社区参与等状况的评价都很一般。值得注意的是，比较其他城市，在人际关系、社区文化、社区参与等几个基本指标上，广州市居委会对广州市的评价更低。联系前面广州市居委会的一些评价，比如，居委会工作负荷更重、政府对居委会控制更多、居委会行政化倾向更严重、工作人员工作满意度更低等等，广州社区居委会对市民社区参与的评价再一次让人们强烈感受到：比起其他中小城市，广州市社区建设的问题更多、难度更大(详见表4)。

三、结论和讨论

2002年在广东全省推开的城市基层体制改革是广东省居委会和广东省城市管理历史上的重要事件。其重要性在于，政府第一次明确提出了“政府依法行政，社区依法自治”这种政府和社会配套的改革纲领。我们也的的确确看到改革取得了一些成效，比如，开始了居民民主选举，比如，大批居委会人员明确意识到居委会的自治性质。不过，由于政府自身的改革没有真正启动，“大社会”的意识和政策环境还没有形成，更多、更深层次的变化并没有按照改革设计者的预计出现。现实的尴尬和遗憾是：居委会没能成为社区自治和社区建设的带头者，而是在传统的套路下，继续成为政府传统思维和传统管理模式下，低效率和无效率管理的牺牲品。为了真正改变这种状况，我们认为有下列问题值得讨论。

（一）关于科学划分社区。

科学划分社区是本次广东省基层体制改革的起点。本课题组认为，本次改革，科学划分社区的任务并没有完成。如果说重新划分了社区以后，社区人口规模不平衡不算问题，那么，城市居委会的设置总量如果和该城市人口的比例相差太悬殊，就是一个大问题了。比如深圳，东莞已经是几百万人口的城市了，由于这些城市人口主体为非户籍人口，社区居委会的数量分别为353个和82个(2003年数据)。这是问题说明，这次城市基层体制改革仍然是按照户籍人口的概念设置社区居委会。也就是说，改革并没有触动传统的城市户籍制度和理念，仍然排斥拒绝大部分事实上在城市工作和生活人口，漠视这些对城市的诞生和发展具有不可磨灭的功勋的人们的存在和他们希望融入城市社区生活的基本需要。在户籍人口的框架内来进行社区建设，既是不公平的，也是违反社区建设以人为本和建立和谐人际关系的根本宗旨的，更是无效率的。因为，无论地方政府政策是否排斥非户籍人口，他们的存在是一个事实！同时，他们的生活状态与城市原住民的生活状态密切相关，他们的生活状态的改善与否，改善多少应该是社区建设一个重要的基本指标。

1、建立“市区两级政府，市区街“三级”管理，市区街社区“四级”网络的构架，建立责权利统一的社区建设管理体制和运行机制的改革思路。

2、本课题组认为，“三级”管理“四级”网络的提法本身并没有摆脱政府本位和政府大一统的思想。按照社区自治的理念，社区管理与政府管理不是一个概念，前者不应该放在后者管理网络和管理层级之内。尽管本次广东省及城市基层体制改革的目标也明确提出要“政”“社”分开。但是，由于政府意识上并没有摆脱大一统和政府本位的传统观念，在具体策划时，社区再一次被纳入政府体系之内，导致“政”“社”分开失去基础。比如，在设定政府与社区自治组织的关系时，政府只看到政府与居委会的关系，只承认居委会是社区自治组织，并把社区建设这么巨大而复杂繁重的任务先念地委托给居委会主办。在这种概念框架中，其他社区组织的合法生存空间就被取消了。与此同时，就算是政府真诚希望恢复居委会自治组织合法地位，由于政府自身并没有拿出任何一点实际行动，于是居委会还是被牢牢地控制在政府手中，而建立责权利统一的社区运行机制就成为了一句空话。

3、关于“议行分设”。为了改变居委会被动被控的局面，广东省省民政厅2004年发出意见（粤民办{2004}18号），正面敦促政府部门严格实行政府依法行政，居民/社区依法自治的许诺，同时具体建议用实施“议行分设”的办法来促进基层民主。本课题组认为，民政厅提出的建议不错，但是问题的核心可能远不是“议行分设”这么简单，恐怕主要还是要政府和社会的关系问题。如果，政府不从意识上改变领导一切的思维方式，如果改革不从政府改起，“议行分设”的效果恐怕又是一厢情愿。具体来说，本课题组认为，广东省社区建设第一阶段出现的问题，并不是“议行没有分设”造成的，而是政府高层传统思维定势下重复犯错误的结果。比如，在提出建立新型社区的背景下，又提出市区两级政府，市区街三级管理，市区街社区四级网络的管理构架。在欢迎各种力量广泛参与社区建设的同时，又先念地把居委会定位为唯一 “社区建设主办者”。事实上，社区建设是全体城市居民共同利益所在，社区建设艰巨的任务，多元的目标决定了社区建设需要多种社会力量的长期平等参与。如果欢迎各种力量广泛参与，各参与主体就应当有平等的身份。不用说，当前的居委会在社区建设中的功能发挥很弱，即使是社区居委会非常强大，非常独立，非常有社区组织功能，它也只应该是平等的社区组织中的一类，而不是唯一的先念地规定的“主办”者。从逻辑上说，社区建设不应该，也决不能只有一个主办者。如果只有一个主办者，而且是先天定下来的，不能竞争的，社区建设的就变成封闭的、政府决定的，它的低效率和缺乏参与也是不可避免的。

如果承认社区参与应该是平等的，合法的，在广东省社区建设第二阶段，政府应该主动放弃社区建设只能是居委会“主办”的观点。如果是这样，改革完全没有必要只是在居委会内部分工和居委会与政府分工之间进行。按照这样的观点，议行分设中的“行”应该与“议”平等地分开成为两类组织，后者有合法的独立自主的权利。而不是按照现在的设计，在居委会内部进行分工。

按照省民政厅“议行分设”的设计，政府聘用社区工作者，工资待遇按照全额拨款政府事业单位职工管理办法定，以及政府聘用后的社区工作者由政府推荐给社区使用的做法，也可能会出现很多问题：第一，工资待遇按照全额拨款政府事业单位职工管理的办法，与事业单位改革即将开始的大背景相违背；第二，政府直接聘用社区工作者的做法等于政府直接与社区工作者个体发生合同管理关系。这样做只会加深政府对社区事务的直接控制，加重政府工作负担和责任。这与小政府的逻辑，与政府依法行政的逻辑和社区自治的逻辑不相吻合，与现代政府追求的行政效率不相吻合，也不符合政府行为国际惯例。在国际社会，政府一般不与孤立的专业服务人员个人发生关系，而是通过与有资质的专业服务组织发生联系（建立合作伙伴关系），通过项目公开招标方式选择最有信誉、最能完成公益目标的机构完成政府的公共目标。这类的组织可以是非常多样化的非政府组织或者企业组织。第三，“行”不是临时的任务，而是社区社会服务。按照国际惯例，从事这类工作的人需要专门训练，以便提高“行”的效率以及保证“行”的目标和方向性。无论从国际惯例或者中国国情来看，中国应该有专门的职业群体来推动社区建设中的“行”，而其中最重要的一种职业，叫社会工作。顺便说一句，劳动和社会保障部已经于2004年6月正式推出社会工作职业国家标准，并确定在上海试点。广东省如果真正希望推行有效率的“议行分设”，也应该按照国际惯例，让“行”的这一方独立化、组织化、职业化和专业化，而不是把“行”一再地、人为地纳入社区自治组织或者政府组织的框架之内！值得指出的是，居民自治，需要居民具有社区意识作为前提。这个前提来自于学习，来自于对共同的利益的认知。社会工作职业的形成以及非政府社会工作职业团体进入社区建设第一线，通过提供专业的社区公共服务来促进社区居民团结和社区参与，是居民形成社区意识的重要条件。从这个意义上看，社会工作专业化和职业化以及社会工作职业参与中国社区发展，正是推进社区民主的一个有利因素。

[参考文献]

中央办公厅、国务院办公厅【2000】23号文件

粤办发【2001】8号文件

粤府办【2002】14号文件

粤民办{2004}18号文件

杨团《社区公共服务论析》华夏出版社，2002

文章转自社会学视野网-社会学研究-分支社会学-社区研究